目前,中国正在大力推进购租并举的住房体系建设,一些城市正在兴建保障性住房、共有产权房以及租赁公寓等。这些房屋未来是否会成为贫困人口的集中区域?如何通过正确的政策避免这一现象?

  一、城市贫困集中的危害及成因

  城市居住分化是世界城市发展历史中常见的问题。贫困人群在城市的集中居住,不仅影响到城市整体发展布局,而且还会进一步降低该区域居民的就业水平、教育水平,容易引发犯罪、骚乱,给城市和个人带来很高的社会代价。

  从成因看,市场选择固然是分化的原因,但政府为解决贫困人群居住困难的福利性住房政策更为显著地加剧了贫困集中。

  欧洲社会住房市场化导致贫困集中。到1970年,欧洲各国的住房短缺问题基本得到解决,政府开始减少公共住房的投入,更加重视市场的作用。英国在1980年代开始实行“购买权”法令,向市场出售社会住房,其结果是区位和质量较高的住房首先被出售,弱势群体只能集中在剩余的社会住房中。

  美国的社会隔离直接源自公房政策。二战后,美国通过1949年法案本意为贫民窟清理和城市更新提供联邦补贴,但事实上加剧了居住分化。首先,在服务对象选择上,该法案明确把公屋服务的对象确定为最穷的群体,人为地将弱势群体大规模集中于此。

  其次,在项目选址上,公屋一般位于地价较低、基础设施缺乏的劣势区位,这导致公共住房远离了所谓的“富人区”,使低收入阶层相对集中。

  二、欧美反贫困集中的政策及效果

  为了改变贫困集中,欧美国家政府采取了多种方法促进混合居住。

  欧洲实行混合居住主要有两种模式:

  一是所有权多样性战略

  主要方法是通过城市更新,拆除、出售和替代废弃的社会住房为私人住房,提高社会住房的品质环境,吸引中高收入群体迁入,降低社会住房的集中。本质上,这是人口迁入战略。

  二是新发展地区的规划管理战略

  对于新建社区要求一定比例的社会住房。法国规定2000年以后新开发的社区必须拥有20%的社会住房,不满足这些条件,政府不颁发建设许可证。

  美国为了改变过去公共房屋建设造成的居住分化,将公共住房政策由直接参与建设公屋转变为向住房需求者提供补贴,即所谓的“砖头补贴”转向“人头补贴”。这一转变也为实行混合居住带来了转机。

  1974年美国通过住房与社区开发法案。其中,第8部分(Section8)主要为贫困家庭发放住房优惠券,补贴私人住房市场上的部分房租,使低收入家庭能够迁到条件较好的区域,以此来分散弱势群体。本质上,这是将贫困人口迁出的策略。

  1992年,美国通过了HOPE(Housing Opportunities For PeopleEverywhere)VI政策。该政策主要是把穷人聚居的衰败区域进行更新改造,发展为混合收入房屋,再结合住房优惠券,使该地区原居民在私人住房市场上租到住房,实现了有进有出的双向流动。

  对比不同政策的效果,欧洲的“引进来”和美国的“走出去”政策起到了促进混合居住的主要作用。主要原因在于,引导中高收入群体进来和促进中低群体走出去,都没有导致不同产权属性房屋隔离。

  相反,在新开发区域,通过规划将公共住宅和商品住宅人为结合起来容易导致剧烈的邻里冲突。

  研究发现,英国大多数人并不赞成不同收入、阶层或住房类型的混合居住社区,自有住房者尤其反对。邻里冲突在美国实施的混合居住政策却并不显著,主要原因在于,美国实施的需求补贴政策,提高低收入群体的购买能力,到市场上选择房子。房屋本身不存在产权属性的差别,同一社区的居民在享受权利方面没有差别,自然就没有利益冲突的问题。

  三、欧美反贫困集中政策的启示

  欧美混合居住政策经历了几十年多次调整,其经验和教训具有深刻的启示:

  第一,越是刻意划分房屋属性,越是容易造成分化。从欧美的公共房屋政策效果看,政府人为设定了哪些房屋属于保障性住房,实际上为区域分割贴上标签,市场机制又会反过来强化这种差异。相对而言,政府政策导向对居住分化的影响更大也更为直接。要避免以房定人导致的割裂,就不能从房子上做文章。

  第二,货币补贴比直接建房好,需求补贴比供给补贴好。美国公共住房政策之所以由直接参与建设公屋,转变为向住房需求者提供补贴并非偶然,主要原因,一是地方政府财政负担较大,二是地方政府直接干预市场容易导致供需错配。

  供给端补贴同样也需要对房屋进行类别划分,同样会导致市场扭曲,还容易滋生企业骗取补贴、偷工减料等隐患。与其从供给角度为低收入居民建设住房,不如采用需求补贴,给予低收入家庭最大的自由度去选择合适的社区、邻居和住房所在地。这样既帮助了低收入群体,又不扭曲市场供需关系。

  第三,在需求补贴中,发放住房券(租房券)比直接给钱好。美国租房者向PHA(公共住房机构)申请租房优惠券,租客在拿到优惠券后寻找业主同意根据该计划的合适住房单元。当双方达成租赁合约后,会签订两份合同,PHA直接向业主支付租金补贴。

  北京按照“租补分离原则”,承租家庭向公租房管理部门交纳租金后,住房保障部门再依照按月向承租家庭发放租金补贴。相比而言,前者最大的好处在于不限定租房者的流向,为租房者提供了更多的选择机会,不会导致低收入群体集中居住,避免某个区域被贴上“贫民窟”的标签。后者将租房者限定在公租房上,容易形成人为的分割。

  四、租赁政策如何避免贫困集中?

  基于欧美国家混合居住政策的启示,中国公共租赁政策应当坚持以下原则:

  一是坚持帕累托改进原则。保障公租房群体利益的前提是不损害社会总福利,尤其是不能损害商品房业主的利益。过分强调绝对的平等,并使用不恰当的方式让低收入人群进入高收入社群居住只会导致高收入人群利益受损,邻里社群矛盾激化。

  二是坚持市场化配置原则。即便是社会福利,也要尊重市场规律,使用市场化手段。在提供住房保障方面,政府不能自己盖房子,不能强制要求开发商提供公共房屋供应,不需要也不应当为房屋设定不同的属性。在保障低收入群体方面,应当提高保障对象的购买能力,让保障对象在市场上自由选择,而不是根据其收入能力扭曲房屋供应。

  三是坚持以人为本原则。以人为本,强调的是社区人与人之间关系的互利共生,低收入者能够不受歧视和排外地融入到社区,并在社区通过发挥自身价值提高生活水平。高收入者不会因为利益受损而产生不满情绪,能够享受到便捷、低成本的生活服务。

  结合中国保障房、公租房制度暴露出来的问题,未来长期租赁和保障政策应当做一些调整:

  第一,继续深化保障房制度改革,加快推进住房保障货币化改革。不再由政府大规模直接兴建保障房、公租房,尤其是对于一些人口净流出地区,房屋供给超过需求的地区,停止新建保障房,防止造成房屋资源浪费。

  第二,改变目前土地出让中要求配建保障房的制度。目前一些城市土地出让时规定必须配建一定比例的保障房。短期可采取隐蔽的方式,将保障房、公租房项目打散分布到不同的社区,减少这些房屋的集中程度。长期应当取消配建的制度,不直接干预开发商。

  第三,推行租房券制度。租客向住房机构申请租房优惠券,租客在拿到优惠券后寻找合适住房单元,租客可拿租房券抵部分租金。住房机构直接向业主支付租金补贴。不要采用对租房者直接发放租金的方式,避免资金被挪作他用。

  第四,规范租赁备案登记制度,完善税收政策。凡享受政府租房券的,必须在政府部门进行备案登记,租房者必须提供收入证明,业主必须提供完税证明,防止业主与租客相互串通提高租金骗取补贴。

  第五,整合多样的产权属性。中国目前存在品类繁多的住房,不仅管理起来繁杂,将来在诸如“购租同权”、“商(商品房)保(保障房)同权”等方面会遇到更大的挑战。未来应尽量合并不同产权属性,减少不必要的分割。