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为何这一轮特色小镇热潮广东输给了浙江?

见地 - 姚瑶 2017年06月08日 15:07

 导 读   

  打着“特色小镇”名义搞圈地开发的路子已经被堵上了?

  《城市的胜利》中说,不论一座城市的起源是多么地普通,城市的集聚都有可能产生神奇的效果。

  比如罗马士兵为了躲避高卢人的袭击,在塞纳河中的一个小岛驻扎下来,此后巴黎人在文化、经济、政治方面实现了大量的创新;比如荷兰在中世纪时的城市都是在羊毛贸易的基础上建立起来的,但城市人口密度为市民发起世界近代史上第一次成功的共和革命提供了可能。

  而这样的集聚效应,如今在另一种城市形态上初具雏形,那就是特色小镇。

  在欧美工业化发展进程中,小城镇始终是不可或缺的一部分,即使是在伦敦、巴黎这样的大城市产生知己,许多百年、千年小镇的文化之根不但没有断裂,反而保持了独特的魅力与活力。

  中国的特色小镇建设,就是参照了欧美小镇的灵感。继去年10月公布了首批127个特色小镇后,第二批全国特色小镇名单即将公布。

  和此前全是建制镇不同的是,这次将有一定数量的全新“特色小镇”被纳入名单中。这些“特色小镇”,多由企业,尤其是房企打造,非行政区划单元,也区别于传统的产业园区。

  但与此同时,住建部也对房企做了限制:以房地产为单一产业……打着“特色小镇”名义搞圈地开发的小镇不得推荐。

  不过,在广东省社科院旅游研究所总规划师陈南江看来,虽然细化了申报条件,但中国特色小镇的进入门槛,依然很粗放。

  他担心,这些急急忙忙地“杀入”特色小镇建设的房企,如意算盘不一定能打响。“风口来了,猪也会飞上天,但特色小镇也好,旅游地产也罢,政策支持只是锦上添花,如果自己没有翅膀,猪迟早还是会摔到地面。”

 广东起了个“大早”,却赶了个“晚集”

 见地君:第一批127个特色小镇里,广东占6席。这6个小镇的特点是怎样的?

  陈南江:广东这6个特色小镇,过去我们叫“专业镇”,是广东传统产业和特色优势产业的主要集聚地。实际上,在广东已经有很多这样的产业“小镇”,比如惠阳秋长的吉他、南海盐步的内衣、开平水口的卫浴、虎门和新塘的服装、顺德乐从的家具,都形成了很大规模,在全世界都有一定的分量和影响。

  这种制造业发达的专业镇,属于特色小镇中十分稳健的一种,打造起来风险很小,因为已经有二产的产业积淀,只需要把三产的要素再往上叠加,做加法,比如增加商务酒店、餐馆、酒吧等配套设施,就很容易发展起来。

 见地君:这些专业镇是怎么起步的呢?

  陈南江:一般是先有一两家企业在这里开厂,随后朋友、同乡跟着过来,或者企业内部骨干员工掌握了核心技术,出来办厂,这样从1个到3个到9个,同一种类型的工厂就开始复制“膨胀”。可能一开始这些镇上的企业只是代工、贴牌,后面实力增强了,就会有自己的商标品牌。有了一定的规模后,就会发生两件事:一是上下游产业链开始组建,不用出小镇就能买到制造这件商品的所有配件;二是政府组织召开展销会、订货会,扩大影响,帮企业把品牌做起来。刚开始这钱是由政府出,慢慢地外地商家都知道这个地方了,很愿意来参加订货会,市场知名度形成后,当地企业也愿意掏钱赞助营销活动。

  见地君:曾经“敢为天下先”的广东,专业镇起步也早,为何在打造特色小镇的步伐上,却远远落后于浙江?

  陈南江:地区经济越发展,特色小镇越容易成功。在这一点上,广东和浙江都有着共同的优势:经济发达、人口众多,而且广东还有自己的独特优势,侨胞多,海外联系密切,有港澳渠道对接国际。但为什么浙江推广特色小镇更早,有更多尝试呢?关键在于地方政府的素质。

  在中国,长三角地区的政府素质是最高的,包括文化素养、行政能力、工作投入程度、政策敏锐度等等,是“想干事”、“能干事”的政府。跟江浙官员打交道,你会发现,他们不仅有实践,还有理论总结,他们会积极研究解决工作中出现的问题。但广东很多官员,尤其是基层官员,重实践而不重理论,行政能力不足,工作不是很上心,甚至没有深入的系统性的理论知识储备,一个成功的实践案例不能及时得到总结和推广。

  比如浙江对特色小镇建设有一套完整的管理办法、申报制度、奖励制度,对如期完成年度规划目标任务的,省里按实际使用指标的50%给予配套奖励,其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励;对全省具有示范性的特色小镇,省给予一定的用地指标奖励;在创建期间及验收命名后,规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分,前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。而且,在浙江要做特色小镇,政府会“一路开绿灯”,从拿地、拿什么样的地到审批流程,都会给予方便,这些都是实实在在的,企业能“看见”的好处。

  但在广东,从以前的专业镇到现在的特色小镇,只说“提供用地扶持、资金扶持、产业扶持、人才支持”,但没有切实的鼓励机制。其实,广东很多企业都对特色小镇建设充满热情,但都没有得到实实在在的支持,具体政策还在摸索中。

  另外,特色小镇还可能涉及农民的管理,江浙一带对此很有经验。比如早在十年前,江浙的农民盖房都要按政府的规划条件走,从报建开始,房子的设计就必须跟整个村子的风貌一致,大到房屋高度、楼层数,小到道路、院墙、房子三者之间的距离,都有规定。还要交押金,违建、超建的话,押金没收不说,房子还要拆掉。苏州等一些地方除此之外还有奖励制度,跟传统民居风格越接近,奖励越多,这就引导农民的房子建成后依然是白墙黑瓦,木头格栅、门窗,村庄宛如山水画一般。但在广东乡村,房子想建多高就建多高,也没有任何押金,最后房子风貌很杂乱。现在新打造的特色小镇,企业是主体,会考虑到协调性的问题,但如需涉及农村的改造,将会是一项非常头疼的内容。

  “房子,并不是所有小镇吸引常住人口的必要条件”

  见地君:新打造的特色小镇,跟过去的建制镇、专业镇有什么本质区别?

  陈南江:现在很多企业做的就不是小镇,而是度假区,或者是旅游地产项目,这不符合小镇真正的功能要求。

  过去的建制镇,基本由生活区、行政办公区和商业区这三块构成,行政办公区有政府、寺庙道观、派出所、医院、学校等,商业区有商店、肉菜市场、超市等,生活区有富人深宅大院、穷人窄小街巷等。现在的特色小镇,除了没有政府外,其他基本功能应该是差不多的,比如小镇应该有街区,不能只是一个酒店,加一堆房子;小镇应该有常住人口,商业能够正常运转,不应该只是投资客来买房。

  专业镇已经有一定的基础了,企业没有机会再去主导,就只能寻找一块空地凭空打造,或者在当地寻找一些概念素材,实质上还是想做房地产。

  但建制镇也有建制镇的问题,一个镇几十甚至上百平方公里,但产业集聚区可能只是在某个小范围里,这样一来,其他地方可能跟特色没多大关系,小镇的特色产业不能带动这么大范围的区域发展,有些人可能得照样种田。

  见地君:新的特色小镇怎样才能吸引来常住人口?

  陈南江:这要看小镇类型,如果是城郊型旅游小镇,比如花都机场附近的花山小镇,离广州很近,将老房子改造完后,酒吧客栈创意工作室都开起来了,这样的小镇,有的人会将其作为第二居所,周末过来住一住,也有的人会将其作为第一居所,比如自由工作者,或者在附近就能找到工作机会的。

  如果是依托生态、气候发展起来的小镇,那么季节性居住人口就比较多,因为在中国的气候环境下,基本没有适合全年居住的地方。这类季节性居住人口,一般是60-75岁的活跃长者,身体状况良好。如果发展一些国际学校的话,小学生也可以寄宿在那。

  实际上,如果旅游业能够旺起来,有大量游客支撑消费,就能提供足够多的就业岗位,也能形成一部分常住人口。

  见地君:那会不会走另一种极端,当地人或者来打工的人员,买不起小镇的房子,反而将这部分本该“常住”的人口,变成“非常住”呢?

  陈南江:有这个可能。如果一个项目的市场是全国性市场的话,很容易会被外来人口购买力推高价格,比如热门的旅游城市,物价房价肯定是高的,对当地人而言肯定会造成一定的压力,只能通过积极参与到旅游行业发展,获得更高收入来解决这个问题。

  一个严峻的事实是,在很多小镇开发当中,很多企业更关心的是房子能不能卖掉,关于是不是有常住人口,他们并不关心。对于地方政府而言,房子卖掉了,财税、GDP都有大幅增长,项目就已经算成功了,至于持续繁荣持续发展属于更高的目标,他们可能顾不上,或者已经不在任期了,这是中国的干部制度造成的。

 见地君:这恐怕不是国家住建部提倡做特色小镇的初衷,是否会形成一个错位?

  陈南江:会打些折扣,但没有大的矛盾。因为一个小镇只要产业发展好了,就一定会有就业人口在那,这些人是分层次的,基层员工可能一开始没钱买房,但高管是有钱买的,可能还有一些价格优惠,而基层员工经过几年历练,工资涨上去,加上到了适婚年龄,双方凑一凑,大多数也能买得上房子。

  对于这些产业小镇而言,如果员工没有自己的房子,可能过几年就去别的地方了,但需要强调的是,房子,尤其是开发商建的房子,并不是所有小镇吸引常住人口的必要条件。

  在很多小镇,当地人本来就有自己的房子,比如江西庐山上的牯岭镇,老百姓在山上开客栈,分享旅游业带来的好处,但政府却想将他们迁移下来,减轻对生态环境的压力之余,同时将他们的房子腾出来做酒店。如果是这样的话,老百姓就没有收入来源了,下山后再给一套房子,他也无法生存下去。

 “多久能回本?目前还是取决于住宅多久能卖掉”

  见地君:特色小镇的盈利模式是怎样的?多久能收回成本?

  陈南江:如果是原先的专业镇类型,投资回报问题已经不存在,因为特色产业是小镇的支柱,已经慢慢培育形成,进入稳健发展期;新打造的特色小镇,应当多探索产业融合,多元发展,这样可以增强盈利能力,通过产业联动,形成较高的抗风险能力,也形成1+1+1>3的效果。

  但遗憾的是,现在特色小镇的主要营收还是房地产销售收入。多久能回本?很大程度上还是取决于住宅多长时间能够卖掉。那些旅游、农业、健康等产业,当然也有回报,但是逐年回收,贡献就小一些。

 见地君:等住宅卖完后,这些产业的盈利是否能支撑小镇的持续发展?

  陈南江:国外是有这样的成功案例的,比如法国的依云小镇,新西兰的皇后镇,产业很有活力,人们也居住得很快乐。但国内社会太浮躁,绝大多数企业只想借特色小镇这个“东风”来赚取好处,他们并不想来当镇长,只想当一个在这里摆摊的商人,赚一把就走。

 见地君:如果企业“赚一把就走”,那小镇里原本不产生盈利的公共设施配套,是否更难以为继了?

  陈南江:重销售轻运营的问题,迟早会暴露出来。除非一开始跟政府谈好,这些公共设施配套由企业建好后,政府来接手,但如果开销太大,政府财政不足以支撑,那么只能缩小规模甚至拆掉,小镇还是会沦为普通的房地产项目。

  也有缩小开支的办法,比如医院,只建立联网机制,与附近大医院挂钩,建立快速就诊通道;又比如学校,只提供幼儿园,或者小学,中学和大学还是要出去读,因为教育等级越高,学生越少。

 “有权威部门背书,项目会好做一些”

 见地君:第二批300个全国特色小镇即将申报,“选拔标准”将会是怎样的呢?

  陈南江:有一套《国家特色小镇认定标准》,已经做了官方解读。我理解住建部的本意是,要抓产业集聚。从经济学角度来讲,同一个产业集聚在一个区域里,相关的上下游产业就容易打通,能够有效降低成本,形成市场影响力,竞争力就更明显,招聘、研发也更容易。不过,这只是“定性”,没有量化的标准。特色小镇是在相互比较中产生的,而不是拿一个绝对的标尺来衡量。

  第一批入选的小镇,也不是每个都有明显的产业特色,只是抢了“先机”,估计后面的评选,竞争就会越来越激烈,门槛也会越来越高。

  做足准备、迎合政府的小镇,会更有机会。比如梅州市梅县区雁洋镇,这些年作为欠发达的地方,党政领导已经养成一个习惯,向上面要政策。他们在组织申报材料、掌握最新政策动向方面,能力很强。比如之前雁洋镇拿到全省唯二的一笔3亿元资金,建设旅游产业园,就是经历了激烈的PK,从准备材料到市长演讲,从放PPT的节奏到如何回答提问,都经过了反复推敲,几乎可称得上无懈可击。

  特色小镇也一样,要按照申报条件,列举自身的特色,有怎样的基础,如何规划,资金使用方案是怎样的,招商引资后会起到什么效果,带动多少人就业,会有多少税收,形成怎样的社会效益,等等。

  但最重要的其实不是税收也不是就业,而是这个项目的发展前景,有多大可能做起来。至于GDP这些数字,是没办法准确预估的。

  还有一点,之前拿到过其他相关“牌子”的小镇,可能更容易审批通过。因为在各部门看来,这个小镇是被鉴定过的,有权威机构为之背书的,那么支持这个小镇的话,不仅心里“有底”一点,引起的争议也会少一点。而且对于小镇而言,即使没有“明”的优惠政策,也可以拿着这个“牌子”去找各部门寻求支持,比如财政拨款、银行贷款、土地指标,等等,项目也会好运作一些。

  见地君:看来,企业和政府之间,仍然存在微妙的“博弈”。

  陈南江:在特色小镇开发过程中,企业和政府也都需要各负风险。

  比如,各省市对单次建设用地的出让面积有一定限制,尤其是居住用地,像广西南宁不能超过300亩,珠三角有的城市可以达到600亩,而浙江湖州每次只能出让100亩。企业规划大面积的小镇,就只能一次一次地去参加公开招拍挂,这样就存在别的企业来竞争的风险。操作手段有很多,但都没有绝对的把握可以让企业将项目所需的每一块地都拿到手。

  最大的风险还是产业没有做起来,尤其是靠旅游来拉动房地产挣钱的小镇,旅游一旦受到影响,加上房地产调控,就很容易形成多米诺骨牌效应。政府最担心的也是这个,小镇做不起来,企业留下一个烂摊子,引发社会矛盾。比如资金不足,工程款结不了,或者房子卖出去了又交不了楼,工人和业主来上访,也是很头疼的事。

  见地君:所以前段时间杭州有两个市级小镇被摘牌,另外有四个被警告,都是政府在严范风险?

  陈南江:无论是5A级景区,还是特色小镇,都存在会被“摘牌”的可能性,即使一开始申报是靠书面材料,随后也会有专家团到小镇考察和检查,基本条件不达标的话就很难隐瞒,比如有的小镇就是工业园,没有生活配套,就不能称之为特色小镇。

 小镇不一定要是景区,但一定得“生态好”

 见地君:浙江在特色小镇建设标准里,要求旅游小镇按照5A景区标准建设,产业小镇按照3A级景区的标准建设,引起很大争议,您怎么看?

  陈南江:这是不合理的。3A景区虽然是很低的标准,地级市旅游局就可以批,广州很多景区都是4A以上,但是3A景区起码是有景点的,有一定的接待量要求,一年要有二十万人次的客流量,要有游客中心,这不是一个产业小镇的必要条件,产业小镇把特色产业搞好就可以了,不一定非要吸引外面的人来拍照、逛园子。国外有的产业小镇,本来就是反对旅游的。在小镇里,产业发展得好,居民生活得很愉快,他们不欢迎游客来探头探脑,不喜欢马路变得闹哄哄。

  5A级景区要求更过分,现在国家旅游局给一个省一年的名额只有一个,浙江广东这种发达的省份,一年有两个名额,但也远远不够用。比如广东21个市,都想创建5A级景区,排的队已经很长了,还有很多4A景区在努力提升,等待着挂个更高级牌子。这时候你要建特色小镇,想要批个5A景区,更是遥遥无期。而且有的旅游小镇,从旅游吸引力来说并不强,5A级景区对资源特色、硬件条件要求又很高,还会涉及到很多改造难题。

  当今社会,大城市有很多问题,尤其是环境污染交通堵塞,乡村也有问题,服务不好配套不全,所以人们才从乡村走到城市,因为人类的文明集中在城市里。国家之所以提倡建设特色小镇,就是想通过引导,让大家能找到新的发展路子,既能宜业也能宜居,这就对小镇的生态就提出了一定的要求:不一定要是景区,但一定得“生态好”。

  见地君:有观点认为,特色小镇建设的主流方向,不应该是旅游小镇,而应该是产业小镇,而且是高端产业小镇,比如高等教育、科研、金融、智能制造、生物医药、新能源、新材料等,感觉特色小镇被搞得越来越高大上。

  陈南江:特色小镇不一定是旅游小镇,只是对于非行政区划单位的小镇而言,想要快速发展,旅游和房地产是最容易见到效果的。在国家第二批小镇申报里,明确规定了不能以房地产为单一产业,以旅游文化产业为主导的特色小镇推荐比例也不能超过1/3。

  消费、投资和出口成为拉动一国或地区经济增长的“三驾马车”。旅游属于消费,而产业属于投资,不能说哪种小镇更好,只是实业相对比较稳健些,消费则太“敏感”,如果某地突然爆发传染病,或者出来几个恶性事件,那么大家马上就不去那旅游了,当地的商店餐馆生意就会一塌糊涂,经济很容易受到波动。

  借助房地产的热潮,现在旅游投资迅猛增长,最近两年全国旅游投资就超过一万亿,这意味着,以平均一个旅游景区投资10亿计算(其实大多数景区投资额都没有10亿那么多),每年会有一千多个景区涌向市场。这是一个旅游业投资热潮时期,但我们休假时间有限,一年只有114天法定休息日,而且收入增长也没有那么快,所以旅游产品可能会供过于求,新打造的旅游小镇也可能短期内未必能打开市场。

  备注:陈南江博士,曾任广东省旅游发展研究中心主任、总规划师,现任广东省社会科学院旅游研究所总规划师。其主持规划的项目有:

  世界自然遗产和地质公园丹霞山、世界自然遗产荔波大小七孔、世界文化遗产开平碉楼与村落、广州从化碧水湾温泉和老挝万象丹萨旺度假区、印尼邦加岛EHE海滨新区等数百个景区和度假区。

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